摘要: 古代社會中大眾介入風險規制面對實際妨礙，即內行大眾由於完善響應的專她愣了愣，先是眨了眨眼，然後轉身看向四周。門研究常識而無法本質性地介入風險交通。深圳西部通道環評事務這一中國外鄉案例，作為具有代表性的樣本，供給了一種分歧于以後主流計劃的新能夠性。本文經由過程總結該事務的爭議核心、剖析既定例范給定的舉動空間和舉動者的發明性實行，提醒了該事務得以勝利處理的經歷在于居平易近跨越了專門研究門檻，與當局停止了有用的風險交通。在此基本上，聯合風險交通相干實際論證有用風險交通所需求的，實在并不是使內行大眾懂得專門研究常識，而在于樹立和保持對專家的體系信賴，進而提出此個案勝利經歷從能夠性改變為實際性需求從軌制上保證民眾介入機遇和專家的可托度。
要害詞: 風險交通；大眾介入；環評事務
一、題目的提出
無人否定，古代文明依靠于古代迷信技巧。但是，古代社會以產業化年夜生孩子方法利用科技的“不測后果”是，人類曾經進進貝會議室出租克(Ulrich Beck)所謂的“風險社會”或吉登斯(Anthony Giddens)所謂的“掉控的世界”。在貝克和吉登斯等學者那里，古代社會的風險概念特指“報酬”風險，[1]也就是說，古代風險是人的決議所隨同的不斷定性。對于決議做出者而言，對此種風險的認識意味著具有要挾性的將來釀成了影響以後行動的原因；對于盡力把持風險的舉動者而言，什么是風險、風險有多嚴重以及風險能否可接收等“界說”題目(貝克)終極觸及“我們如何生涯?”(吉登斯)這一價值判定。恰是在這個意義上，“關于風險不存在什么專家”，風險管理需求的是打破各類專家的常識壟斷位置，經由過程平易近主化而引進社會感性，由於“沒有社會感性的迷信感性是空泛的，但沒有迷信感性的社會感性是自覺的。”[2]這種見識的軌制意涵是，必需將專家和民眾均歸入公共決議計劃經過歷程中，使之分送朋友或許配合行使決議計劃權。
由于國人對行政集權弊病的親身感觸感染，可以想見此種不雅點在我國公共政策、公共治理和公法範疇應是不難惹起共識的。現實上，在我國實際界，分歧範疇的研討者簡直在不謀而合田主張迷信感性與社會感性并重，[3]同時吸納專家和民眾的常識。[4]近年來，“大眾介入、專家論證、當局決議計劃”以完成“依法決議計劃、迷信決議計劃、平易近主決議計劃”更開端成為我國當局對公共決議計劃機制和行政決議計劃法式的標的目的性共鳴。[5]就這類不雅點在我國各界被普遍援用且未遭受真正挑釁而言，可以說，公共行政決議計劃應統籌迷信和平易近主已成為我國以後的主流交流不雅點。剩下的題目在于design可行的軌制計劃，使得同時包容迷信與平易近主的行政決議計劃成為能夠。
迄今為止，風險規制實行較為搶先的國度和地域應對此一困難的計劃，基礎上是盡力區分現實與價值題目，響應地劃分迷信與政治各自的領地:觸及現實是什么的題目，應由迷信家研討斷定；至于生涯意義、公正公理之類的價值題目，則交由平易近主政治決定。例如，美國和歐盟的風險規制政策都非分特別誇大區分風險評價與風險治理，[6]誇大把迷信/現實題目留給專家，把價值/政治題目留給大眾。 但是，一個仍未獲得足夠會商的未決題目是:外行政決議計劃經過歷程中統籌迷信與平易近主的特別艱苦，即普通大眾與多學科專家(從行政權要具有行政治理的專門研究常識和經歷的角度，行政權要亦是“專家”)之間彼此交通艱苦的題目。很難想象，當專家與普通大眾彼此“各說各話”、最基礎無法停止有興趣義的信息交通時，若何能“有用介入”到統一決議計劃經過歷程并且“配合”做出決議?這一題目是兩面的:一面是專家因專門研究成見不難疏忽凡瑜伽教室人的親身感觸感染及相干的公道看法；[7]另一面是普通大眾無法懂得那些用艱澀術語、復雜的圖表和抽象數字表達出的專門研究看法。只不外，一切專家均有凡人的一面，因此專家後面的題目看起來不如后面的題目那么辣手:在常識分工和專門研究化這般發財的古代社會，一個凡人想要把握某一短長相干事務可巧需求的多學科專門研究常識，看起來是不成能的。這一點在往往觸及古代高新科技利用的風險規制範疇特殊顯明。
以後學界會商風險交通與大眾介入的文獻較多，但直面作為“內行”的民眾與專家之間風險交通艱苦的文獻絕對較少，并且集中在治理學範疇。這些為數未幾的文獻，對于內行由於專門研究常識缺乏而難以本質性介入專門研究題目會商的情形，提出的傳統對策凡是也不過乎教導和宣揚。[8]在法學界，會商大眾介入的文獻絕對較多而會商風險交通的文獻為數甚少，將二者聯合起來會商的文獻更少。全體來看，法學界今朝對此題目的懂得依然年夜體逗留在前述“現實/迷信的回專家，價值/政治的回民眾”的二分計劃。[9]即便那些批駁此二分法的文獻，重點也往往放在誇大“現實不免負載價值”、“迷信也會被政治化”。[10]對于專門研究常識缺乏能夠妨害大眾有用介入風險規制經過歷程題目，在筆者無限的瀏覽范圍內，也并未見有研討者提出宣揚和教導以外的對策。現實上，對于宣揚和教導仍缺乏以輔助內行大眾跨越專門研究常識門檻這一客不雅情形，良多研討者在有興趣有意中視之為必需忍耐的實際而不是能夠處理的題目，甚至將內行民眾介入會商和決議迷信技巧題目譏為“以投票決議地球能否繞日而行”。[11]
本文在此并不預備挑釁前述主流的二分計劃，[12]而是要經由過程對西部通道深圳側接線工程環評爭議事務(簡稱“西部通道事務”)這一外鄉案例的近間隔察看，展現一種內行大眾跨越專門研究常識門檻停止有用風險交通從而本質性介入風險規制經過歷程的能夠性，也即一種新的處理風險規制中大眾因缺少風險溝通所需專門研究常識而難以(或許不成能)本質性介入這一題目的能夠性。在這里，值得特殊誇大的是，這種分歧于傳統的宣揚教導對策的新能夠性，并非源于學者在書齋中的歸納推理，而是源于真正的案例中舉動者的鮮活經歷。
本文研討材料中的西部通道環評事務始末原委等情形，重要來自:①西部通道深圳側接線工程環評陳述、專家評審看法和環保局的批復文件；[13]②深圳市當局在事務處置經過歷程中公布的相干文件；[14]③居平易近以各類情勢公然的正式文件和材料；[15]④同期媒體報道；[16]⑤收集相干談吐和信息；[17]⑥對事務親歷者的訪談。[18]
二、西部通道環評事務之爭議核心
深港西部通道是為了知足深圳與噴鼻港間日益增加的公路港口路況量的需求、同時盡量削減過境車輛給深圳郊區形成的路況梗阻、car 尾氣和噪聲淨化等題目[19]而建築的一項跨境路況工程。西部通道事務所觸及的只是深港西部通道這一國度項目在深圳的市政配套部門，即深圳側接線工程。
2003年8月，深圳市當局公布了深圳側接線工程design計劃，隨即沿線居平易近與處所當局就該工程的周遭的狀況影響評價發生了嚴重不合，爭議連續未定，使得這項總投資達20多億的嚴重工程，遲至2005年6月才得以開工。
(一)核心之一：居平易近為何遲遲不知情?
早在1996年，深圳市即成立了西部通道籌建辦公室(下文簡稱“西通辦”)。1997年12月，深港西部通道在國度計委經由過程立項。2002年12月，國度計委批準了西部通道的“工程可行性研討陳述”。2003年3月，深圳市成長打算局也批復了深圳側接線工程可行性研討陳述。
可是，盡年夜大都介入維權運動的居平易近都“宣稱”[20]直到2003年8月市當局高調宣揚調劑之后的工程design計劃時才第一次得知該工程將從本身家門口顛末。特殊是，直到這個時辰，盡年夜大都居平易近們對于直接觸及本身安康的環評還全無所聞。並且，之后居平易近屢次到西通辦、市建工局和環保局請求查閱環評陳述與design計劃，均被謝絕。這在居平易近中激發了氣憤和猜忌。居平易近們不止在接收媒體采訪並且在部門居平易近的《復議請求書》中表達了對此的不滿西部通道(側接線工程)沒有大眾介入環評，不讓大眾知情，是想捉弄老蒼生仍是詐騙國民?深圳用徵稅人的錢修了一條環保不達標和不免費用的奧秘通道是為國民的好處仍是有小我的私欲?”
受托停止環評的單元——深圳市周遭的狀況迷信研討所(以下簡稱“環評單元”)給出的說明是:在側接線工程的環評經過歷程中，曾在某小區內發了50份查詢拜訪問卷，并將查詢拜訪成果寫進了《周遭的狀況影響評價陳述書》，曾經完成了對大眾征求看法的法式。居平易近對此種說明極為不滿:側接線工程沿線小區居平易近稀有十萬，豈是50份問卷就能代表的?並且，查詢拜訪問卷這一情勢自己也不克不及包管居平易近完全正確地表達本身的看法。而環評單元的辯解來由是:法令只需求在環評經過歷程中征求大眾看法，并沒有規則詳細采用何種情勢，更沒有規則要做幾多份問卷查詢拜訪才算夠。
(二)核心之二：排放超標與否誰說了算
事務中更惹人注視的爭議是對側接線工程周遭的狀況影響評價的爭議。詳細而言，是對于側接線工程封鎖下沉段啟齒廢氣排放能否合適國度環保尺度，也便是否會危及啟齒四周居平易近安康的爭議。對此，擔任審批環評陳述的深圳市環保局的說法一直是:西部通道深圳側接線工程項目標環評嚴厲履行了國度環評軌制，由具有天資前提的環評單元依照國度規則的尺度編制了《周遭的狀況影響陳述書》，并曾經經由過程專家的技巧評審，從審批法式來說是符合法規的，居平易近不消煩惱淨化題目。由環保局審批經由過程的環評陳述也簡直支撐了如下結論:在工具啟齒，超標間隔最年夜為120米；而西啟齒距比來的敏感建筑物的間隔為123米，東啟齒距比來的敏感建筑物的間隔為200米。
可是，荔林社區兩位退休的高等工程師依據在環評公示會上取得的環評陳述最后七頁所載數據，對間隔100米處的敞口段自行停止了盤算，得出氮氧化物濃度超標19.64倍的成果，年夜年夜強化了居平易近對環保平安的憂慮。為此，環評單元的技巧職員曾親身到小區與兩位“高工”當面驗算，但并未告竣分歧。面臨結論懸殊的兩種“環評”，居平易近們提出應由“第三方”環評單元自力另做一次周遭的狀況影響評價，以處理這一教學“迷信爭議”。
(三)核心剖析
西部通道事務的兩年夜核心與本文關心的題目互相關注。此中前一核心，即“居平易近為何不知情”，事關風險交通和大眾介入的條件性前提:知情既是交通的開始也是介入的條件，不知情則無從交通和介入。在本案例中，當短長關系人測驗考試自動往取得與環評相干的信息時，有關部分依然謝絕，這現實上直接否認了居平易近們的知情權。就現實後果而言，這等于從最基礎上褫奪了大眾以規范方法介入行政決議計劃經過歷程的機遇，也就從最基礎上褫奪了大眾在較早階段即展示介入和風險交通才能的機遇。就此而言，不讓大眾知情，與直接褫奪大眾介入權、直接否認大眾具有介入和風險交通的才能，具有雷同的現實後果。
第二核心即“排放超不超標誰說了算”，與第一核心慎密相連，更直接地關系到大眾介入風險規制、停止風險交通的才能。普通以為，周遭的狀況影響評價因顯明的“專門研究性”而凡是被以為是“專家的事”，現行立法上有關環評中大眾介入規則的細緻狀態(如下文如述)在必定水平上反應了這種風行不雅念。本案例中，把握法定決議計劃權利的行政官員們對大眾貳言的回應也反應出其雖未明言卻視之當然地假定了這一點。可是，本案例中的大眾即作為短長關系人確當地居平易近，卻挑釁了這種未經反思的前見，直接對專門研究環評技巧職員的結論提出了貳言，展示了“超出專門研究門檻”的介入和風險交通才能。
三、規范梳理：我國大眾介入環評之軌制架構
在存在既定法令軌制的情形下，無論舉動者選擇服從或躲避甚至超出法令，既定的法令都是其在作出決議時不得不加以斟酌的一個感化原因瑜伽場地。在這個意義上，可以說既定法令對人的舉動具有塑做作用。當局的風險規制運動和大眾的風險決議計劃行動也異樣從最基礎上遭到相干法令軌制的塑造。西部通道事務在我國既定的法令軌制框架下產生，相干既定法令規范規則和評價著各舉動主體(當局和居平易近)的舉動空間，是以，在考核周遭的狀況風險規制中大眾的介入和風險交通才能時，有需要起首檢視我國大眾介入周遭的狀況影響評價的相干立法(詳細法條及規則內在的事務見附表)。
(一)實證律例范的起源及請求
截止西部通道環評事務產生之時(2003年8月到2005年5月)，關于我國大眾介入普通立法，無論是實體仍是法式相干規則年夜多都是準繩性的，有關大眾介入周遭的狀況影響評價和周遭的狀況風險決議計劃的詳細規則也非常無限。並且，這些規則凡是將“大眾”和“專家”與“相干部分”并列為“征求看法”的對象，并不分辨規則各自特別的法式或情勢。[21]
我國最早對大眾介入周遭的狀況影響評價作出準繩性規則的立法，是1996年修訂《水淨化防治法》和制定《周遭的狀況噪聲淨化防治法》時，對原有觸及扶植項目履行周遭的狀況影響評價的規則作了修正彌補，增添了大眾介入周遭的狀況影響評價法式的規則。1998年《扶植項目周遭的狀況維護治理條例》中也作出了相似規則。
聽證是大眾介入的主要情勢之一。可是，2004年《周遭的狀況維護行政允許聽證暫行措施》廣泛受權行政允許機關自行決議能否舉辦聽證會，國民、法人和其他組織很難據以主意行政機關“應該”舉辦聽證會，除不符合法令律、律例和規章還有明白規則。
獲取相干信息既是風險交通的內在的事務之一，也是大眾有用介入的條件。是以，信息公然的規則亦可視為大眾介入立法的主要構成部門。可是，我國《當局信息公然條例》和《周遭的狀況信息公然措施(試行)》遲至2007年才頒行。有關周遭的狀況信息公然的規則，之前僅見于1989年《周遭的狀況維護法》第11條第2款對發布周遭的狀況公報的規則。
比擬而言，西部通道事務產生之時，國度相干規則中，《周遭的狀況影響評價法》(2002年公佈，2003年實行，以下簡稱《環評法》)對大眾介入環評規則是最為詳細的，但該法的相干規則仍過于準繩，對大眾介入周遭的狀況影響評價的詳細法式、方式以及接濟辦法未作規則。更詳細而較具操縱性的《周遭的狀況影響評價大眾介入暫行措施》遲至2006年才公佈。
現實上，西部通道事務的環評法式，不只應實用上述全國性立法的規則，還應同時實用有用的處所性立法的相干規則，重要包含:《廣東省扶植項目周遭的狀況維護治理條例》(1994年經由過程，1997，2004修改)、《深圳經濟特區周遭的狀況維護條例》(1994年經由過程，2000年、2009年修訂)、《廣東省扶植項目周遭的狀況維護分級審批治理規則》(1994年)。這些處所性規則中，有關扶植項目環評的大眾介入部門與國度層面規則的差異在于:國度規則扶植單元應在周遭的狀況影響陳述書報批前征求看法，并且在周遭的狀況影響陳述書中附具對專家和大眾看法采納和不采納的闡明。廣東省則還規則[22]“對周遭的狀況影響較年夜、大眾較為追蹤關心的項目”，環保部分亦應征詢大眾看法，并且應對“對公道的看法予以采納；對未采納的重要看法，應向大眾說明”。西部通道側接線工程顯然屬于“對周遭的狀況影響較年夜、大眾較為追蹤關心的項目”，是以應經兩次(扶植單元委托環評單元一次、環保審批部分一次)征求大眾看法。別的，深圳市實行環評陳述的技巧評價與行政審查分別的軌制，是以在環保局審批前，應有一次專家評審法式。
綜上，西部通道事務中側接線工程項目周遭的狀況影響評價陳述書審批的法令法式可描寫為:①扶植單元委托有天資的環評單元編制環評陳述，報家教批前應征求專家和大眾看法(第一次征求大眾看法)→②環評陳述經專家評審→③環保部分征循大眾看法并對未采納的重要看法向大眾說明(第二次征求大眾看法)→④環保部分依法審批環評陳述。
對照上述法令規則與側接線工程環評現實停止經過歷程，會發明簡直如當局法令看法所表白的那樣，側接線經過歷程曾經完成了上述一切的法定法式:①2003年8月21日，扶植單元委托環評單元編制周遭的狀況影響陳述書，其間征詢了大眾看法(第一次征求大眾看法，問卷查詢拜訪)；②2003年11月18日該周遭的狀況影響評價陳述書經由過程專家評價(專家論證會)；③2003年11月20日，當局有關部分組織周遭的狀況影響評價成果傳遞會，征求了居平易近代表看法，“會上環保局和扶植單元、design單元就已采納的大眾看法向居平易近代表作了闡明，對于未采納的大眾看法，也向大眾作了闡明息爭釋”(第二次征求大眾看法，傳遞會)[23]；④2003年12月18日，市環保局以深環批函[2003]311號對周遭的狀況影響陳述書作出審批經由過程的決議。
從上述既有的法令規則來看，對于西部通道事務的兩年夜核心題目均存在未明白詳細唆使的情形。第一核心即居平易近遲遲不知情以致未能有用介入環評經過歷程的題目，可回因于現行大眾介入周遭的狀況影響評價相干立法存在缺點。起首，現行法并未規則居平易近的周遭的狀況知情權。響應地，較早階段的信息公然和大眾介入也是空缺。根據《環評法》，我國的環評范圍包含扶植項目環評和計劃環評兩類。此中，扶植項目環評普通在項目立項之后的可行性研討階段完成周遭的狀況影響陳述書(表)。無論在項目立項仍是周遭的狀況影響陳述書(表)的編制階段，均無大眾介入的規則，只在接上去的報批階段，才呈現了大眾介入的規則除國度規則需求保密的情況外，對周遭的狀況能夠形成嚴重影響、應該編制周遭的狀況影響陳述書的扶植項目，扶植單元應該在報批扶植項目周遭的狀況影響陳述書前，舉辦論證會、聽證會，或許采取其他情勢，征求有關單元、專家和大眾的看法。扶植單元報批的周遭的狀況影響陳述書應該附具“婆婆想要女兒不用一大早就起床，睡到自然醒就行了。”對有關單元、專家和大眾的看法采納或許不采納的闡明。”這招致居平易近們晚期介入的請求極易被相干部分以“無法為據”為由而謝絕。第二，已有的大眾介入規則自己也不完美:既沒有對介入的“大眾”的范圍、代表性作出請求，也沒有對實行中被普遍采用的各類征求大眾看法情勢的詳細請求，如查詢拜訪問卷的design、發放范圍和多少數字等，招致已有的大眾介入流于情勢。[24]
有關西部通道事務的第二核心，即排放能否超標誰說了算的題目，在現行法上則完整找不到響應規則。居平易近們在事務中自動提出的“專家審查”計劃，參考了《環評法》第13條規則的專家審查法式，該規則請求審查小組的專家“應該從依照國務院周遭的狀況維護行政主管部分的規則建立的專家庫內相干專門研究的專家名單中，以隨機抽取的方法斷定”。可是，這一規則僅僅實用于專項計劃的環評，對于扶植項目標環評則找不到響應規則。對此，一個能夠的說明是立法者最基礎沒有想到作為內行的大眾有能夠提出真正能與“專家”的周遭的狀況影響評價聚會場地結論相對抗的貳言，當然就不會就一旦此種貳言呈現應若何處置的法式和尺度作出規則了。
(二)超出情勢符合法規性
但是，法條不是一切。一方面，法條有盡而實際生涯的豐盛性無限無盡，法條絕對運動而實際變更不居；另一方面，一法律王法公法律是一個具有內涵聯繫關係的規范系統，法條只是法令規范的載體或許表示情勢，而規范不止包含法令規定，還包含了準繩[25]和法理。這就意味著，一方面，我們最基礎不該等待實際世界中一切運動均有法可依(那是不實際的)；另一方面，即便在完善明白的詳細法條根據時，舉動者的運動也并紛歧定就是“分歧法的”。
在西部通道事務中，當局法令參謀簡直應用了這一法理為環評經過歷講座場地程的本質符合法規性停止了辯解。例如，針對居平易近對側接線工程未舉辦聽證會的責備，當局法令參謀的說明是法令律例沒有對征求大眾看法的詳細方法作強迫性、排他性規則。是以，采取聽證會情勢或采取公然聽取平易近意的其他情勢均合適有關法令規則。”[26]
當局法令參謀不曾說起的是:依據統一法理，我們可以說，在西部通道事務的晚期，西通辦和環保高級部分以為居平易近無權查閱而謝絕供給項目審批情形和《環評陳述》的做法，其符合法規性是可疑的。固然那時《當局信息公然條例》和《周遭的狀況信息公然措施(試行)》尚未頒行，可是我國憲律例定中華國民共和國的一切權利屬于國民。……國民按照法令規則，經由過程各類道路和情勢，治理國度事務，治理經濟和文明工作，治理社會事務。”(第2條)“中華國民共和國國民對于任何國度機關和機關任務職員，有提出批駁和提出的權力。”(第41條)“一切國度機關和舞蹈場地國度機關任務職員必需依附國民的支撐，常常堅持同國民的親密聯絡接觸，傾聽國民的看法和提出，接收國民的監視，盡力為國民辦事。”(第27條)普通以為，這些規則是對平易近主準繩簡直立。而就法理而言，平易近主準繩使得大眾以各類不違反法令的情勢介入公共治理均具有本質符合法規性，而國度機關有響應任務以各類不違反法令的情勢, 為國民參,, 與公共治理供給方便前提。當然，凡是情形下，“普通準教學繩不克不及決議詳細案件”，[27]在缺少更詳細規定的情形下，舉動主體往往面對著缺少明白唆使和無力束縛的現實艱苦。可是，這些準繩性規則也并非毫有意義:固然包括著不斷定性，[28]但它們依然供給了評判本質符合法規性的尺度。
現實上，深圳市當局深知這一法理，因此曾反復誇大，市當局出于“人本主義”的斟酌，在相干法條未作詳細規則的情形下自動“適應民氣”，完成了一些“額定的”任務，好比2003年下半年組織居平易近代表到噴鼻港考核高速公路和地道路況情形。再如2004年，參照《環評法》有關計劃環評專家評審法式相干規則(第13條)，就曾經完成法定法式的項目環評陳述組織了一次“專家復審”，現實上回應了居平易近們對“第三方”環評的呼吁。固然這些做法并無前例並且在法令上也無詳細的明文規則為直接根據個人空間，可是這些做法一則在法令上并無制止性規則且無窮制損害國民、法人和其他組織權益的后果，[29]二則合適前述平易近主準繩和相干立法的主旨和精力，是以顯然不克不及指之為“分歧法”。
附表:迄今為止大眾介入周遭的狀況影響評價相干全國性法令律例和部分規章
四、實行考核：西部通道事務中的大眾介入及風險交通舉動
如上所述，法條不成能窮盡一切，不完整的實證法仍為各類舉動者(當局一大眾一專家)留下了符合法規(或許并非“分歧法”)舉動的空間。在此空間內，舉動者可以或許在個別好處和意愿的驅動下發明性地說明和應用既定其實法。更主要的是，其實法軌制框架的“實際化”現實上取決于舉動者相干實行，由於實際中的“活法”回根結底是由舉動者在實行中發明、成長或許塑造出來的。恰是在這個意義上，我們可以經由過程西部通道事務察看到風險交通與大眾介入實行若何在法令留白地帶涂上了奇特的線條和顏色。
(一)居平易近的“維權”運動
1.較早階段:居平易近表達對淨化的擔心
2003年8月，深圳市當局公布的深圳側接線工程計劃是一個下沉暗埋(全封鎖)加下沉關閉(半關閉)和高架組合的計劃。此中，暗埋路段留有一個361米的全關閉口，car 廢氣將從該啟齒直接排放。西部通道環評事務由此動員:分開口僅幾十米的桃花圃小區起首舉動起來，業主們先后找到計劃局、西通辦、信訪辦等部分并寫信給市引導表達對樂音和廢氣淨化的擔心、否決在小區四周啟齒排放廢氣，但未取得實時回應。
2003年9月23日，桃花圃、南粵山莊等社區的業主代表向公安局遞交國慶“游行請求”。9月25日，業主獲知市當局在迎賓館召開西部通道design計劃的專家評審會，桃花圃、荔林社區的部門業主不請自到，并向專家遞交了看法書。這些舉措惹起當局有關部分的器重，隨即(9月26日起)深圳市當局、南山區當局與啟齒四周居平易近停止了數次正式談判。
2003年11月20日，深圳市當局自動約請居平易近代表餐與加入“周遭的狀況影響陳述書”的公示會，會上當局公布了對工程計劃的調劑:原廢氣啟齒(東啟齒)西移320米并從361米減為100米長，同時在后海北師年夜附中以東180米處又新開一個200米的半關閉口直排廢氣(西啟齒)。聚會場地不意，原抗議居平易近仍不滿足，而新啟齒四周的小區居平易近又參加到了抗議人群中。
2.白熱化階段:居平易近追求“專家”支撐
從2003年12月，兩位居平易近以退休高等工程師的成分頒發與環評陳述紛歧致的“自行盤算”成果開端，居平易近抗爭進進了尋覓“專家”支撐的新階段。
2004年1月13日，環評陳述的作者之一親身到小區和二位“高工”當面驗算。七個小時手工盤算后，確認兩位“高工”“盤算無誤”，惹起居平易近激烈反應。固然環評陳述作者之后講明本身從未確認兩位“高工”的環評結論無誤，但未能禁止“環評陳述作者也以為高工沒算錯”的說法普遍傳播。
2004年5月22日，施、錢二人寫作《請第三方對西部通道側接線敞口段淨化題目再測算》一文并供給相材料給清華年夜學周遭的狀況工程系的兩位“專家”(一位博士后、一位教員)懇求復算。7月7日，清華年夜學兩位“專家”給出回應版主，對“高工”的盤算成果予以承認。[32]居平易近們對環保平安的憂慮持續縮小，并開端質疑環評單元技巧職員的專門研究才能以及環評單元與環保行政機關之間能否存在好處關系。
(二)處所當局的應對辦法評析
以事后諸葛的目光來看，當西部通道事務曾經迸發，也就是說有關環評的爭議曾經構成并且居平易近維權運動曾經展開之后，處所當局對居平易近介入舉動的回應中，如下盡力終極表白是有助于事務處理的。
1.開放大眾介入
在居平易近動員維權運動之初，當局反映并不敏捷，直到居平易近們正式提交國慶時代游行的請求后才舉動起來。2003年9月26日，深圳市當局、南山區當局在南山區招商街道辦，與兩社區業主代表停止第一次正式對話。10月14日，市當局掌管的新計劃論證會也有市平易近代表餐與加入。10月28日，“西通辦”組織包含業主代表在內的代表團赴噴鼻港考核途徑扶植情形，特殊是地下通道啟齒設置于居平易近區四周地位的實例。11月20日，市當局自動約請原啟齒四周居平易近餐與加入周遭的狀況影響陳述書的闡明會，宣布適應維權居平易近的愿意對原工程計劃做出調劑(即從原啟齒調劑為工具兩啟齒)。
但是，第一次對話會上，當局官員“請求群眾為了國度扶植好處作出需要就義”的說法，激起居平易近激烈不滿，成果不只未能彌和不合，反而激化了牴觸。會后，居平易近結合給市引導寫《公然信》，提出“要依法行政，不要輕言就義”。10月28日的赴港考核團留意到，噴鼻港的紅磡海地道啟齒離噴鼻港理工年夜學的教職工宿舍只要50米，這顯然是一條非常有效的信息，但并未發生顯明的勸服後果。能夠的緣由是在之后的交通中，當局方似乎并沒有特殊誇大此信息，而餐與加入實地考核的居平易近代表人數究竟無限。2003年11月20日宣布調劑計劃，固然減少了原出口，但不得不新增了另一出口，這種挖東墻補西墻的做法，只斟酌了盡量削減對原出口四周居平易近的影響，卻沒有斟酌到因新出口而新增受影響人群的反映，不只未能相安無事，反而擴展了事務的範圍。
可以看出，這一階段處所當局的重要戰略是:針對維權居平易近們的本質擔心，測驗考試包含當面交通在內的各類方法，盡力壓服居平易近側接線工程是平安無淨化的。而為了壓服那些煩惱本身能夠受影響的居平易近，處所當局也許并非有興趣地開放了行政決議計劃經過歷程，并由此開端清楚居平易近的真正的意愿和追蹤關心地點，了解了之前問卷查詢拜訪反應出來的對此工程的高支撐率并不克不及代表這些作為短長關系人的居平易近的真正的意愿。當局于11月20日宣布的工程調劑計劃，顯然(至多在當局看來)是對維權居平易近意愿的一次讓步或許妥協。
固然這一階段當局壓服居平易近以及與居平易近協商的盡力由於處置不妥或斟酌不周，未能獲得化解牴觸的現實成效，但不成否定的是，開放行政經過歷程，在決議計劃中當真看待短長關系人在介入中表達出來的意愿并盡力將之表現在決議計劃中，比擬之前行政機關持久以來習氣的“關門決議計劃”方法，還是本質性的提高。假設沒有這一個步驟，很難等待西部通道事務終極可以或許戰爭處理。
2.發明性地借助專家論證
在居平易近頒發“自行盤算”的成果(即《盲評環評陳述》)后，事務的核心改變為環評陳述結論的迷信性和靠得住性。處所當局對此的反映較為靈敏:敏捷組織了環評機構技巧職員與居平易近停止了面臨面的“專門研究”交通。[33]可是，由於呈現一個結論懸殊的自行盤算成果而心存疑慮的居平易近，很快將對環評單元專門研究才能的不信賴延長到了行政機關，質疑環保局與環評單元存在好處關系。這不只僅是由於環保局是環評單元的營業主管單元，並且也由於環保局曾經審批經由過程了環評陳述，因此很難再將環評陳述結論當作與行政決議有關的純潔迷信題目。[34]在如許的窘境下，2004年12月，在國度環保總局和廣東省環保局的輔助下，深圳市環保局設定組織了環評陳述的“專家復審”:從國度環評陳述書評審委員會中“隨機抽取”了年夜氣、噪聲、環評方面的專家共七人構成專家組，專家組經現場踏勘并聽取環評單元的報告請示后，對該陳述書停止了審查會商，確定了項目標環評陳述。
2005年4月22日，南山區當局從北年夜、清華等機構延請到被媒體譽為“國際最為威望”[35]的環評學者，舉辦了“西部通道深圳側接線工程周遭的狀況影響評價題目專家釋疑會”，約請了沿線居平易近代表列席。專家們以為環評陳述合適相干導則和規范的請求，環評結論也是靠得住的；并且正面解答了有關兩個環評結論懸殊的疑問:盤算經過歷程對的不等于周遭的狀況影響評價結論就是可托的，兩位“高工”并沒有遵守國度環評技巧規范(《公路扶植項目周遭的狀況影響評價規范》)，應用的公式是過錯的，應用的假定前提和取值也有題目，所以才形成其評價成果與環評陳述相差甚遠。[36]4月28日，深圳市當局法令參謀室拿出《關于西部通道深圳側接線工程若干題目的法令看法》，指出“接線工程的立項、周遭的狀況影響評價以及我市各行政主管部分行使的相干審批權限、法式等均合適法令規則”。5月，當局依法對側接線工程有關情形在沿線各個重要社區停止公示，同時委托深圳年夜學傳佈學院再次停止平易近意查詢拜訪。6月，工程開端實行，西部通道事務塵埃落定。
如前所述，這一專家復審法式及隨后的答疑會在法令上并無直接的明文規則。但是，這不只是一個符合法規且合法的選擇，并且在那時的情境中仍是相當明智的選擇。在國度專家庫中以隨機方法抽取專家，這種做法有用地打消了人們對“專家”營業程度和自力性的能夠疑慮；而如許的專家顛末復審，確認了環評陳述“評價方式和技巧道路對的，合適國度有關周遭的狀況影響評價技巧導則的規范和請求，評價結論可托”，[37]顯然有著很強的壓服力。在居平易近們對這一專家復審法式的公平性并無疑義的情形下，這些“專家”支撐環評陳述的結論一出，盡年夜大都居平易近的掛念現實上就可打消。這對于當時如火如荼的居平易近維權運動來說，起到了釜底抽薪的後果。
(三)西部通道事務勝利處理之要害
在西部通道事務的最后階段，當局用誇大其行動符合法規的方法終結了全部事務。這當然照應了居平易近在第一階段提出的當局“要依法行政、不要輕言就義”的主意。可是，值得留意的是，如前所述，從一開端西部通道側接線工程的審批(包含環評法式)就是合適法定法式、具有情勢符合法規性的，在全部西部通道事務中，當局也在不竭地誇共享空間大這一點，卻并未禁止事務的迸發。那么，到了最后階段，當局再次誇大的符合法規性又有何分歧呢?一個能夠的說明是，當局在最後階段所誇大的“符合法規性”與最后階段所誇大“符合法規性”寄義曾經有了差異。前者僅僅是遵守了法條請求的“情勢符合法規性”，或許說是消極意義上的“不守法”；[38]最后階段的“符合法規性”卻不再純真是情勢意義上的“符合法規性”，由於當時當局(經由過程開放決議計劃經過歷程和借助專家論證)曾經在既定軌制框架所答應的空間內以發明性的積極舉動回應了大眾介入需求，并正面禁受住了大眾對其決議計劃之迷信根據的挑釁，其決議計劃(即便還是最後的內在的事務)是以而具有了本質意義上的符合法規性(或說合法性)。
西部通道事務勝利處理的會議室出租要害在于當局和居平易近之間的風險交通取得了勝利。在這一事務中，風險交通與大眾介入的有用性并非表現在大眾介入勝利地轉變了行政決議計劃，而是表現在底本在很年夜水平上被排擠在決議計劃法式之外的居平易近，勝利地進進了周遭的狀況決議計劃法式的焦點部門，即傳統上被以為大眾并能幹力(甚至被以為也無需要)真正介入的迷信技巧爭議，并終極經由過程勝利的風險交通而打消了對周遭的狀況風險的擔心，重建了對專家供給的迷信評價和立基于此評價基本上的行政決議計劃的信賴，并在這個意義上終極告竣了居平易近—專家—當局三贏的局勢:居平易近安心了，專家終極保衛了專門研究常識的威望，當局則勝利地表白了決議的合法性。就當局方而言，對大眾介入真正持有開放而非打壓的立場，是本領件終極以一種發明性方法得以處理成為能夠。由于本領件核心在環評技巧之爭，因此當局應對戰略的要害也在“借助專家”的部門。固然當局方并未在屢次當面的“專門研究”交通中與居平易近當即告竣“共鳴”或息爭，但其在那時采取的辦法確保了其決議計劃的迷信性，并未因居平易近的強無力挑釁而搖動。特殊是在居平易近測驗考試引進第三方機構的合法盡力由于不測緣由(所請驗算專家不具環評標準且講明屬小我行動)而不克不及被既定軌制採取時，當局方面另辟途徑，以異曲同工的方法，在現實上采納了居平易近這一主意的焦點部門，即尋覓兩邊(居平易近和當局)均信得過的“第三方”專家或專門研究機構來裁斷各不相謀的“迷信爭議”。而從最后階段的平易近意查詢拜訪來看，當局采用“專家復審”法式，簡直相當勝利地消解了年夜部門居平易近對工程淨化損及安康的擔心。
真正的交通不該是單向的灌注貫注或教導，而應是雙向的互動。[39]就本文一開端提出的題目而言，西部通道事務的勝利經歷中，最值得追蹤關心的是:居平易近不只以行走在符合法規性邊沿的方法[40]勝利地惹起了當局的器重并在此基本上與當局官員睜開了本質性對話，並且還勝利地跨越了專門研究門檻，就周遭的狀況影響評價與專門研究技巧職員睜開了本質性“對話”。此中，“自行停止盤算的”兩位退休高等工程師，也許是一個難以在小樹屋其他環評爭議中復制的偶爾原因。可是，當居平易近們開端乞助于他們信賴的“第三方”專家(清華年夜學的教員和博士后)時，倒是在有興趣有意中找到了一條真正跨越專門研究門檻以保證本身介入權的、可廣泛實用的方式:一方面，這還是一種所謂“以專家對專家”或說“同業審議”(peer review)的方式，因此專門研究常識門檻不會成為對話和交通的妨礙；另一方面，作為內行的大眾，經由過程選擇或承認本身所信賴的專家，確保了本身即便在專門研究爭議眼前也并未廢棄就觸及本身權益的事務做出判定和決議的權力。
五、拓展會商：跨越專門研究門檻的風險交通與大眾介入何故能夠
(一)風險、交通與信賴
西部通道事務中，從一開端，居平易近的配合擔心就集中在側接線工程完成后必定會發生的廢氣排放能否會危及本身的安康這一題目上[41]居平易近聘任的代表lawyer 在致市委書記的《lawyer 函》中稱，這實在是“令業主們不安的最基礎題目”，只需“當局所根據的環評陳述是迷信公平的，我可以代表三個社區亮相，盡不無故在理糾纏，果斷支撐盡快開工”。這是一種典範的風險認識。
固然到今朝為止，研討者們對“風險”(risk)概念的界定還眾口紛紜，可是，各類風險界說均不會否認的是:風險是一種晦氣后果產生的能夠性。而古代社會中，成為風險治理對象的“風險”，凡是是“報酬風險”，即它是人類舉動或許決議的隨同后果。古代復雜社會中，一個常常呈現的景象是風險制造者與風險蒙受者的分別，用盧曼的話來說就是:一小我往往會成為“他人風險決議的受益者”。[42]食物平安、周遭的狀況風險範疇均有大批此類實例。這種不公正、不公理的景象必定激起“受益者”(或自認為受益者)的抵禦。
西部通道事務的原由恰是這般，西部通道工程的決議計劃經過歷程中，晦氣周遭的狀況影響后果的蒙受者，即此事務中站出來“維權”的居平易近們，現實上是(或至多是自以為)出席了。但是，這些居平易近們是側接線工程所隨同的周遭的狀況風險的蒙受者，這是一個無法遮蔽、不容否定的實際。對這一實際的認識，使居平易近們有了介入相干決議計劃經過歷程、清楚相干決議計劃信息并且表達本身愿意的激烈念頭。在這個意義上，可以說短長關系人的“維權”舉動是風險交通與大眾介入連續運作的動力機制。
平易近主制下，風險規制機構應該適應大眾的需求、合適大眾價值不雅念，這為居平易近介入包含風險交通在內的風險規制運動供給了合法性。但是，大眾介入具有合法性這一規范不雅念并不克不及轉變風險交通關系中專家在迷信常識方面的上風位置。西部通道事務中就環評而睜開的屢次“對話”，現實也顯示出，年夜大都居平易近即便在屢次與專門研究職員“對話”之后也依然不清楚環評專門研究職員對模子公式的建構、變量目標的選擇和詳細的盤算經過歷程等技巧性內在的事務。作為短長關系人，他們不需求任何專家的輔助，就“自然”地可以或許了解，那些復雜難解的專門研究技巧經過歷程的成果與其親身好處互相關注，因此不再被“專門研究對話”拒之門外對他們而言具有極端主要的意義。
可是，西部通道事務在驗證了專家與民眾之間的常識鴻溝存在的同時，也證實了這一常識鴻溝并非無法跨越。[43]緣由是，實際生涯中的專家們并不是一個與大眾完整隔離的封鎖群體——作為“老實的代表人1對1教學”，[44]專家既可為規制者辦事，也可為被規制企業、短長關系方或普通大眾辦事。居平易近們的風險認識不只是他們在不完美的法令框架下尋覓盡能夠介入道路的動力，也是促使其自覺地尋覓本身信賴的專家的動力。就此而言，風險交通的要害實在不在于“教導”內行大眾懂得專門研究技巧題目，而在于樹立和保持對專家的“信賴”。[45]
實際經歷告知我們，專家并不老是老實、靠得住和擔任的。那么，若何保證“專家”的可托度就成為一個不成回避的題目。[46]在此，需求特殊誇大的是，在古代復雜社會中，內行大眾對于本身所選擇的專家的“信賴”，凡是并不是傳統熟人社會里由於彼此熟習、相互清楚甚至相親相愛而生的信賴，而是生疏人之間以抽象軌制為條件的信賴，即盧曼所謂的“體系信賴”[47]。而吉登斯指出，“專家體系”恰是樹立這種體系信賴的兩年夜機制之一。[48]
(二)彌補闡明：完美相干軌制的需要性
普通而言，法令軌制可以施展促進信賴的感化，特殊是經由過程其實規范或管理構造構成的鼓勵機制和以各類法令義務為表示情勢的束縛機制，可以組成信賴的基本。[49]詳細到“專家體系”，可以說，沒有什么法令軌制可以或許包管將一切內行介入人在有用決議計劃所需的時效內釀成專門研究人士。可是，在法令軌制上包管一切的介入人在有疑慮時可以便利地依附本身信賴的專家，這是有能夠的。
固然西部通道事務的終極處理表白，在不完整的現有規范系統中，舉動者仍有盡力擴大介入空間推進傑出風險交通的能夠性，可是，這一點不克不及被懂得為，完整的法令規范是不用要的。不完整的規范系統完善足夠明白的行動指引和(特殊是對行政機關而言)有時是需要的規范束縛，使得舉動者盡力擴大介入空間推進風險交通的經過歷程從最基礎上說屬于實驗性的，一直隨同著“掉控”或“掉序”的風險。
現實上，群體性事務申明欠安，由於普通以為聚合起來的人群很有能夠成為被非感性情感或豪情所擺佈的“烏合之眾”，而實際中藍雨華的鼻子有些發酸，但他沒有說什麼，只是輕輕的搖了搖頭。也不乏最後戰爭符合法規的群體抗爭終極掉控演化為暴力沖突的事例。西部通道事務全經過歷程防止了暴力沖突，是居平易近和當局兩邊盡力的成果。一方面是居平易近在知情較晚、未能實時取得相干信息而不成防止地對當局發生不滿和猜忌的情形下，依然防止了過激反映，一直保持以感性方法提出訴求，在保持以符合法規方法表達意愿的同時，還發明性地提出處理題目的計劃，如引進第三方專門研究機構的主意。另一方面是當局在各類壓力下實時轉變了應對戰略，特殊是轉變了不實時公然信息、大眾介入流于情勢的狀態，對居平易近的符合法規訴求表現了足夠的尊敬，并且基于與居平易近的風險交通而積極采取現實舉動，對居平易近的真正的關心賜與了有用回應，包含采取各種“法無明文”規則的舉動，特殊是事務后期的專家復審、專家釋疑、平易近意查詢拜訪等。若非這般，很難想象西部通道事務將若何結束。是以，必需甦醒地認識到，在風險規制範疇，法令軌制“不是不相關的”，[50]要當真看待將西部通道事務的勝利經歷軌制化的能夠性。
(三)西部通道事務處理之道的軌制意涵
立基于上述實際切磋和西部通道事務中大眾跨越專門研究門檻完成有用的交通和介入的經歷，在此，測驗考試提出一些構建相干軌制時應該斟酌的要害要素。
1.保證大眾的介入機遇
大眾介入的最基礎性先決前提是開放通明的行政決議計劃法式。西部通道事務中，終極對處理爭議起到了要害感化的“專家復審”只是全部行政法式的一個構成部門，而對于全部行政法式來說，開放介入機遇、公然相干信息都是樹立和保持大眾信賴的要害。[51]
如前所述，深圳西部通道事務的迸發，與晚期信息公然不敷實時、法式不敷通明有著直接關系，側接線工程環評相干疑慮的打消和爭議的感家教性處理與當局超出情勢符合法規性的請求開放行政經過歷程并反復與居平易近交通的盡力是分不開的。可以說，假設處所當局能盡早自動公然項目相干信息，特殊是居平易聚會場地近關懷的環保信息，并且在大眾查詢拜訪時真正留意查詢拜訪對象的代表性，使短長關系人能無機會盡早表達其看法，甚至僅僅是在居平易近維權運動晚期就積極回應，以公然通明的方法贏得獲取信賴而不是對之以權要主義的隔山觀虎鬥，則后來範圍這般之年夜、連續時光這般之長的居平易近維權運動有能夠最基礎不會產生。現實上，決議計劃晚期大眾介入流于情勢曾經被公以為近年來我國周遭的狀況群體性事務中的配合緣由，[52]而周遭的狀況影響評價中大眾介入“越早越好”在法學研討者中也已成共鳴。[53]
比擬其他異樣闡明大眾介入主要性的環評爭議事務，西部通道事務對于完美我國以後大眾介入軌制的奇特意義在于，它提醒了風險規制觸及專門研究常識并非將作為內行的普通大眾消除在決議計劃法式之外的靠得住來由。
2.保證專家的可托度
介入機遇的保證當然是主要的，但這只是為大眾有用介入和交通供給了必不成少的條件前提，更為主要的是要進一個步驟明白，取得了介入機遇的內行大眾何故可以或許跨越專門研究門檻本質性地介入所謂的專門研究之爭。假如說西部通道事務的迸發顯示了前者(保證介入機遇)的主要性，其處理之道則表白了后者(大眾借助其信賴的專家跨越專門研究門檻)的實際能夠性。后者的要害，如後面會商所提醒的，就在于樹立和保證大眾對專家的信賴:當可以或許信賴作為“老實代表人”的專家時，作為內行的大眾就可以借助專家的專門研究常識跨越專門研究門檻，就短長攸關的事務作出判定，并基于此判定本質性地停止風險信息交通，從而可以或許有用地介入相干風險決議的作出經過歷程。
依據有名的信賴不合錯誤稱道理(the asymmetry principle，意謂信賴易于損失而難于重建)，[54]盡量削減疑慮和不信賴產生的機遇，比擬在信賴被損壞的情形下再往重建信賴，應是更明智的選擇。可是，西部通道事務經歷現實上更多的是關于膠葛曾經產生、信賴曾經遭到傷害損失的情形下應若何處置的題目。斟酌到前述既有規范軌制的缺乏，應該光榮的是，在西部通道事務中，當環評“迷信爭議”呈現時，居平易近們并沒有簡略地傳播鼓吹要以“本身人”的盤算成果為準，而是感性地提出，由爭議兩邊之外的“第三方”就爭議題目給出裁斷。居平易近們并沒無機會完全地描寫他們心目中值得這般信任的“第三方”應當是什么樣的。但從居平易近們對當局決議計劃及其所根據的環評陳述的質疑以及終極對當局啟動的專家復審法式的接收來看，至多專家的專門研究性(專門研究才能)和中立性(好處無涉)等原因對于居平易近對專家體系的信賴而言是至關主要的。
第一，專家的專門研究程度。周遭的狀況影響評價是一項需求應用專門研究常識的任務，專門研究機構的技巧職員應當擁有令人佩服的專門研究才能程度。西部通道案件中，當局一開端就傳播鼓吹環評單元及其擔任環評陳述的技巧職員是具有了國度規則的環評天資。可是，在爭議曾經產生的情形下，這一“官方”說法并沒有打消居平易近對該機構及機構職員專門研究才能的猜忌。從他們后來選擇了清華年夜學的教員和博士后的舉動來看，比起經國度行政機關審定這一“官方承認”的天資，他們更偏向于像著名高校這種有傑出“口碑”和較高“名譽”的專門研究機構。這反應出在居平易近的等待中，作為爭議判決者的專家應該不是簡略的具有國度規則的“天資”，還應具有超越行業均勻程度的較高“威望”。而當局方也認識到了這一點，在后來的交通中，處所當局也反復誇大，環評陳述的專家評審組包含了來自北京年夜學、中舞蹈場地山年夜學的環評專家。
第二，專家的好處無涉。周遭的狀況影響評價作為行政允許法式的一個環節，屬于所謂的規制迷信(regulatory science)，[55]其與普通作為純潔學術研討的迷信的分歧是它存在于規制經過歷程之中，政策導向性強，這意味著其結論與實際好處調劑直接相干，是以無法防止成為短長相干方爭取和應用的對象，響應地，也不免被猜忌或責備為不客不雅和不中立。[56]西部通道事務中，居平易近屢次以環評單元是深圳市環保局“直屬工作單元”而責備環評單元與行政審批單元存在好處關系，而當局方自願反復說明環評單元是自力核算的工作單元，與環保局之間只是營業主管關系而有利益聯繫關係。但, 這種說法顯然未能壓服居平易近基于生涯經歷而作出的“好處聯繫關係”判定，甚至在省環保局的行政復議書明白認定深圳市環, 保局, 與環評單元并不存在《周遭的狀況影響評價法》第19條規則的好處關系之后，仍有居平易近在網上發貼堅稱:“存在好處關系是現實。”[57]
西部通道事務中，當局從未公然否認居平易近有關“第三方機構”停止環評以裁斷環評爭議的提議，其隨后啟動的“專家復審”法式，從上述信賴保證要從來看，在很年夜水平與居平易近的這一提議是相通的:復審專家所有的從“國度專家庫”中“隨機抽取”，在專門研究才能和好處無涉兩方面均知足了居平易近的等待，現實上也并無居平易近對這些復審專家的專門研究才能、中立性和評審結論表現貳言。[58]就此而言，這一勝利的測驗考試，不只值得其他處所當局效仿，並且也值得下一個步驟完美大眾介入及風險交通相干軌制時鑒戒。
需求彌補指出的是，西部通道事務中，居平易近提議的“第三方環評”未能完成，并無妨礙居平易近終極接收了當局組織現實實行的“專家復審”。這一現實的軌制意涵是，明白前述軌制要素比起規則詳細軌制design計劃加倍主要，由於知足前述保證性軌制要素的詳細計劃并不是獨一的。只需具有了上述要害要素，即開放大眾介入機遇并知足專家的專門研究程度和好處無涉請求，詳細的實行計劃完整可以答應因時、隨機應變的摸索和實驗。
結語
在風險規制經過歷程中，確保有用的風險交通與大眾介入并非沒有價格。[59]可是，面臨一個不竭產業化、專門研究化和科技化的社會，風險交通曾經成會議室出租為列國當局在周遭的狀況維護、食物平安、個人工作安康等風險規制範疇里難以回避的義務。早在20世紀80年月，研討者們即已指出，[60]傑出的風險交通除了具有發蒙、知情權、立場轉變等效能之外，還具有公共涉進和大眾介入效能。西部通道事務不只驗證了風險規制者面臨的往往并非純潔的迷信題目而同時也是多元介入的平易近主管理題目，並且還表白了，在如許一個迷信與政治交錯的範疇里，有用的風險交通不只非常有需要，並且也具有實際的能夠性。
本文以為，西部通道事務這一中國外鄉案例，為行政官員——居平易近之間的互動實行供給了一個具有代表性的樣本，可以輔助我們更好地輿解風險規制中大眾介入法式和大眾與專家在配合進進統一行政決議計劃經過歷程時停止風險交通的能夠性。為了展現這一點，本文以剖解麻雀的方式透視剖析了這一事例，經由過程總結該事務的兩年夜爭議核心(第二部門)、剖析既定例范給定的舉動空間(第三部門)和舉動者發明性實行(第四部門)，提醒了其勝利經歷并指出了要害地點。在此基本上，聯合風險交通實際剖析論證了這種勝利經歷從能夠性改變為實際性所需舞蹈場地求的保證性軌制要素(第五部門)。
近年來，我國與風險相干的公共決議計劃有不少遭受爭議甚至劇烈抗爭，一些(如什邡和啟東)甚至部分掉控而激發暴力沖突甚至社會動亂，而很多處所當局的應對方法也顯明“亂了章法”:晚期對群眾訴乞降主意不睬不理，牴觸激化進級后又匆倉促發出底本“符合法規允許”給企業的項目，由此不只傷害損失了當局的公信力，還“培養”了“不鬧不處理、小鬧小處理、年夜鬧年夜處理”的社會意態。凡此各種，既裸露出實證法上大眾介入軌制框架的各種缺點，也裸露出當局風險交通戰略和舉動的各種缺乏。在此佈景下，本文對于西部通道事務中風險交通與大眾介入的經歷研討和摸索是以具有主要的參考意義。就此而言，也可以說，正由於中國現行風險交通與大眾介入法令軌制還有待完美，西部通道事務的勝利經歷才這般不足為奇，而各類舉動者的實行聰明才特殊值得當真看待。
本文集中追蹤關心對個案經歷的察看和剖析，在此無法構建一個包羅萬象的風險交通與大眾介入軌制系統，甚至也無法構建一個完全的、作為風險交通軌制構成部門的專家軌制系統。本文只盼望經由過程面向真正的世界的個案研討，彰顯幻想的風險交通與大眾介入軌制所不該疏忽一種能夠性以及保證這種能夠性的要害軌制要素。起首是由於這種能夠性是很不難被書齋里的“沙盤練習訓練”所疏忽的。後面對現有相干研討的綜述也表白，這種能夠性在以後簡直是在很年夜水平上被研討者疏忽了。其次是由於個案的意義并不克不及被過火夸年夜。西部通道事務的勝利處理，簡直具有固然無限卻又非常主要的軌制意涵，在缺少保證性軌制的明白唆使和束縛的情形下，很難包管這一個案中的勝利經歷能在其他相似事務中獲得鑒戒。這就是為什么本文在第五部門對保證性軌制要素睜開會商的緣由。共享空間可是，若要構建完全的風險交通與大眾介入軌制系統，還需求更多研討任務。
最后講座場地，本文采取了“講故事”的方式來描寫西部通道事務經過歷程，但實際上這個故事能夠有萬萬種講法，現實上這個故事也有著很多個版本。但無論哪種講法、哪個版本，對原始資料的收拾和取舍都是必不成少的。為了集中于本文所追蹤關心的題目，本文不得不廢棄了很多能夠很有價值的信息，好比，媒體在事務過程中的感化和我國中心周遭的狀況行政機關對處所當局相干決議計劃的影響。這些都是很值得研討的課題，可是，只能留待后續的研討了。
注釋:
*感激北京年夜學周遭的狀況與動力學院欒勝基傳授、北京年夜學法學院沈巋傳授、南開年夜學法學院宋華琳副傳授、北京年夜學深圳研討生院在讀研討生曾盈盈和匿名審稿人對本文初稿的瀏覽和評論。本文為國度社科基金項目(13BFX032)和深圳市社科項目(125A071)的階段性結果。
[1]貝克所謂“報酬風險(human—made hazards)”或吉登斯所謂“天然風險(manufactured risk)”均誇大了古代風險的“報酬”特征。
[2](德)貝克：《風險社會》，何博聞譯，譯林出書社2004年版，頁22—31。
[3]例如，何小勇、張艷娥：“風險社會視域下迷信感性的悖論與超出”，《迷信提高與對策》2009年第4期。
[4]例如，王錫鋅、章永樂：“專家、民眾與常識應用——行政規定制訂經過歷程的一個剖析框架”，《中國社會迷信》2003年第3期。
[5]代表性的宣示，例如，十屆人年夜二次會議上的《當局任務陳述》指出：“保持迷信平易近主決議計劃。要進一個步驟完美大眾介入、專家論證和當局決議計劃相聯合的決議計劃機制…舞蹈教室…”。相似地，國務院發布的《周全推動依法行政實行綱領》第11條規則樹立健全大眾介入、專家論證和當局決議相聯合的行政決議計劃機制。履行依法決議計劃、迷信決議計劃、平易近主決議計劃。”
[6]美國的主流不雅點，請看 National Research Council,“Risk Assessment in the Federal Government： Managing the Process”(1983)。歐盟的主流不雅點，請看 European Commission，Communication on Precau- tionary Principle (2000—02—02)： http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/library/pub/pub07en.pdf.
[7]Paul Slovic，“Risk Perception”，236 Science，280(1987).
[8]自風險剖析和治理研討自20世紀70、80年月鼓起以來，已有不少研討者留意到專家與民眾常識的差別，但晚期文獻比擬誇大的是民眾的不睬性能夠“脅制”迷信，即便誇大大眾介入，也重要是從平易近主價值(而非常識進獻)角度斟酌。后來，在很年夜水平上回功于如Paul Slovic為代表的風險認知研討，研討者們才開端尊敬民眾在智識方面的進獻，由此批評專家的狂妄。可拜見：W.Leiss，“Three Phases in the Evolution of Risk Communication Pra講座場地ctice”，545 ANNALS AAPSS 85—94(1996)，B. Fischhoff，“Risk Perception and Communication Unplugged： Twenty Years of Practice”，2 Risk AnaLysis 137—145(1995)。
[9]美法律王法公法學界代表性文獻，可拜見：Cass Sunstein，Laws of Fear： Beyond the Precautionary Princi- ple， Cambridge Univ. Press 2005，pp.35—49、126—31。中法律王法公法學界代表性文獻，可拜見王錫鋅、章永樂：“專家、民眾與常識應用”，《中國社會迷信》2003年第3期。
[10]例如，Wendy E. Wagner,“The Science Charade in Toxic Risk Regulation”，95 Colum. L. Rev 1613(1995).
[11]例如，Dick Taverne,“Let，s Be Sensible About Public Participation”，432 Nature 271(2004).
[12]現實上，筆者以為，即便認可在客不雅上“現實負載價值”、“迷信會被政治化”，也并不料味著我們必需從概念上廢棄二分計劃。
[13] 《深港西部通道接線工程周遭的狀況影響陳述書》、《深港西部通瑜伽場地道深圳側接線式程計劃調劑影響陳述書》及其《專家評審看法》和環保部分的深環批函[2003]311號和深環批函[2002]101號批復。
[14]重要包含市當局大批印發給居平易近的《關于西部通道深圳側接線工程若干題目的法令看法》和《關于環評陳述幾點疑問的闡明》等。
[15]重要包含《公然信》、《lawyer 函》、《復議請求書》、《業主年夜會情形傳遞》等。
她才能下意識的去把握和享受這種生活。 ，然後很快就習慣了，適應了。
[16]重要包含曹筠武：“流產的第三方周遭瑜伽教室的狀況測評”，載《南邊周末》2004年11月25日；方常君：“深圳西部通道側接線工程環保題目走上彀絡”，載《南邊都會報》2005年5月5日；陳善哲、金城：“深港西部通道接線工程環評事務查詢拜訪”，載《21世紀經濟報道》2005年5月16日等。
[17]重要是深圳房地產信息網業主論壇、凱迪社區貓眼看人論壇等相干網貼。特殊是居平易近代表匿名頒發的“對話會記載”、居平易近代表施澤康和錢繩曾實名頒發的《盲評環評陳述》和環評師栗蘇文實名頒發的《深港西部通道對話會后不得不說的N個題目》。深圳消息網和國民網房產頻道等曾設有深圳西部通道事務專題欄目，吸引了浩繁網平易近介入會商，但鏈接已不成用。
[18]包含兩位專家和一位前當局官員。未訪談居平易近的來由是：收集論壇中數位活潑居平易近在事務停止中連續發貼，曾經供給了比訪談更周全並且靜態的信息。
[19]據估量，比起不建，建西部通道對過境車輛分流深圳同期空氣淨化物排放總量可削減21%。見于深圳市周遭的狀況維護局《關于〈深港西部通道接線工程周遭的狀況影響陳述書〉的批復》(深環批函[2002]101號)。
[20]那時，工程計劃曾經由於“大眾反映激烈”而從最後的“全高架計劃”調劑為“從環保角度來看更可取的”、增添半關閉路段的組合計劃，后進一個步驟調劑為增添全封鎖路段的組合計劃。處所當局在事務經過歷程中曾反復誇大，側接線工程計劃公布前的這兩次調劑曾經表白當局并非不器重環保，也非未“聽取平易近意”。可是，并無證據表白介入維權的居平易近早已清楚此工程計劃的詳細信息。
[21]即便留意到專家和普通大眾介入的分歧，凡是也只是對專家介入作出特別規則，并仍將這些專家介入的特別規則放在“大眾介入”項下。例如，《周遭的狀況影響評價大眾介入暫行措施》的有關規則，將查詢拜訪大眾看法和徵詢專家看法并列為“大眾介入的組織情勢”。
[22]《廣東省扶植項目周遭的狀況維護治理條例》第17條。
[23]《關于西部通道深圳側接線工程若干題目的法令看法》。
[24]后來頒行的《周遭的狀況影響評價大眾介入暫行措施》在這兩方面都有改良：既規則了分三階段的信息公然請求，也規則各類大眾介入情勢的詳細請求。
[25]“我提到過‘準繩、政策和其他品種的尺度’。年夜大都時辰我用‘準繩’這個術語來指一切分歧于規定的尺度。” Ronald Dworkin,“The Model of Rules”，35 U. Chi. L. Rev.(1967). p.22.
[26]《關于西部通道深圳側接線工程若干題目的法令看法》。
[27]Lochner v. New York,198 U. S.45(1905).
[28]對此不斷定性不成作盡對化的懂得。主意法令不止是規定，也包含準繩的法理學家德沃金已經指出，在否決來由不存在或不強盛時，準繩對于案件的成果也可所以決議性的。Ronald Dworkin， Taking Rights Seriously，Harward University Press 1978，p.26.而另一法學理學拉茲則進一個步驟以為，這并非破例，由於在有些法令範疇，好比官員的行動規范，重要是由準繩而不是規定調理的。Joseph Raz,“Legal Principle and the Limited of law”，81 Yale Law J ournal 841(1972).
[29]普通以為，行政法上“無法令無行政”準繩是對侵益行動的嚴厲限制，行政機關的授益行動則可恰當放松此限制。
[30]2008年修訂時，刪除了此條并代之以：“(第17條第1款)新建、改建、擴建直接或許直接向水體排放淨化物的扶植項目和其他家教水上舉措措施，應該依法停止周遭的狀況影響評價。”這意味著水淨化項目標環評，大眾介入部門直接實用2002年《環評法》相干規則。
[31]西部通道事務中，環評是為當局能否批準側接線工程的施工而供給信息，也就是說環評是全部扶植項目允許的一個環節。固然事務的核心只在環評中的介入，但全部扶植項目允許經過歷程中的信息公然與大眾介入(特殊是短長關系人介入)的相干詳細規則也并不完整。
[32]隨后，二人講明其提交的驗算成果未經清華年夜學環工系學術委員會的會商，是以該驗算結論只能代表其小我看法。拜見曹筠武：“流產的第三方周遭的狀況測評”，載《南邊周末》2004年11月25日；并可拜見陳善哲、金城：“‘深港西部通道接線工程’環評事務查詢拜訪”，載《21世紀經濟報道》2005年5月16日。
[33]這里有一個值得斟酌的原因是，深圳市早在《環評法》出臺之前就曾經履行了周遭的狀況影響評價的技巧審查與行政審查相分別的軌制，是以深圳市環保局對于此“迷信爭議”，態度絕對超脫。
[34]對話會上，當環評技巧職員稱本身并非“當局”時，一位居平易近這般回應：“你們做(的)環評是做為當局行動的基本，你對社會要(負)義務”。《深圳西部通道沿線業主與當局的對話——4月10日南山對話會出色片斷》http://202.108.59.80/ltphp2/topic.php?forumid=57&filename=f_1285。
[35]陳善哲、金城：“‘深港西部通道接線工程’環評事務查詢拜訪”，載《21世紀經濟報道》2005年5月16日。
[36]拜見《深港西部通道對話會后，不得不說的N個題目》及網上對此貼的回應。http://szbbs.sznews.com/viewthread.php?tid=163223extra=&page=1。
[37]《關于環評陳述幾點疑問的闡明》。
[38]即在大眾介入相干法則規則已臻完美，行政機關亦不該止步于知足法則請求的、消極“不守法”，同時還應基于處理題目等實際斟酌而超出法則請求“積極應用”大眾介入。請看，葉俊榮：“周遭的狀況影響評價的公共介入：律例范的請求與實際的斟酌”，載葉俊榮：《周遭的狀況政策與法令》，中國政法年夜學出書社2003年版，頁186—218。
[39]National Research Council, Improving Risk Communication，National Academy Press 1989, p.21.
[40]在中國，群體性抗爭如采取游行請願等方法往往面對“符合法規性窘境”。請看應星：“草根發動與農人群體性好處的表達機制——四個個案的比擬研討”，《社會學研討》2007年第2期。
[41]恰是這一點，招致部門居平易近在與當局的交通中，提出顯然很難被接收的替換計劃，即項目改道或停建，但這并不料味著(像有的評論者所說的那樣)提出這些主意的居平易近是“不睬性的”。由於假設居平易近們本身的“專家”評價成果(而不是《環評陳述》的評價成果)沒有被否決而是被確證的話，停建該項目也不克不及被指為“非感性”的決議計劃。
[42]Niklas Luhmann, Risk, A Sociological Theory (trans. by Rhodes Barrett), Walter de Gruyter,1993.亦可見Georg Kneer，Armin Nassehi：《盧曼社會體系扶引》，魯貴要譯，巨流圖書公司1998年版，頁236。
[43]現實上，“風險規制中專家腳色與大眾介入并不像初看起來那么對峙”。金自寧：“風險規制中的信息交通及其軌制建構”，《北京行政學院學報》2012年第5期。
[44](美)小羅杰?皮爾克：《老實代表人》，李正風、繆航譯，上海路況年夜學出書社2010年版，頁16—20。
[45]P. M. Sandman，“Responding to community outrage： Strategies for effective risk Communication”，America Industrial Hygiene Association 1993.
[46]H. Otway &. Wynne,“Risk Communication： Paradigm and Paradox”，9.2 Risk Analysis,141—145(1989).
小樹屋[47]盧曼誇大古代社會里的這種對體系的信賴分歧于基于“經歷到的、以傳統為包管的、附近世界上”的傳統信賴(對人格的信賴)。(德)尼克拉斯瑜伽場地?盧曼：《信賴：一個社會復雜性的簡化機制》，瞿鐵鵬、李強譯，上海世紀出書團體2005年版，第六章和第七章，頁41—51。
[48]另一機制是離開了特按時空場景的交通前言，如貨泉。(英)安東尼?吉登斯：《古代性的后果》，田禾譯，譯林出書社2000年版，頁6—8。
[49]張維迎：《信息、信賴與法令》，三聯書店2教學場地003年版，頁12—13。
[50]“法令也并不是不相關的，由於法令框架和法令對話老是在發明技巧風險決議計劃的周遭的狀況。”(英)伊麗莎白?費雪：《風險規制與行政憲政主義》，沈巋譯，法令出書社2012年版，頁20。
[51]有研討表白，信息公然和大眾介入對于增進專家及專門研究機構的自力性和中立性也是有助益的。王錫鋅：“我國公共決議計劃專家徵詢軌制的悖論及其戰勝——以美國《聯邦徵詢委員會法》為鑒戒”，《法商研討》2007年她漫不經心地想著，不知道問話時用了“小姐”這個稱呼。第2期。
[52]例如：郭巍青、陳曉運：“風險社會的周遭的狀況貳言——以廣州市平易近否決渣滓燃燒廠扶植為例”，《公共行政評論》2011年第3期；陶鵬、童星：“鄰避型群體性事務及其管理”，《南京社會迷信》2010年第8期。
[53]汪勁：“周遭的狀況影響評價法式之大眾介入題目研討”，《法學評論》2004年第2期。
[54]Paul Slovic,“Perceived risk, trust and democracy”，13 Risk analysis 675(1993).
[55]Sheila Jasanoff，“Procedural choices in regulatory science”， Technology in society 17.3(1995)：279-293.
[56]David Michaels and Wendy Wagner,“Disclosure in Regulatory Science”，302 Science，2073(2003).
[57]http://bbs.szhome.com/commentdetail.aspx?id=10119761.
[58]在“專家復審”之后，居平易近們公布的《業主年夜會公示》以及部門業主表現依然不滿的網上談吐，均不再說起廢氣排放超標題目，而轉向綠化帶面積和高架橋部門樂音淨化等議題。
[59]典範的價格是時光上的破費。拜見Thomas O. McGarity：《風險規制中的大眾介入》，載金自寧編譯：《風險規制與行政法》，法令出書社2012年版，頁230。
[60]Covello，Vincent T.，Detlof von Winterfeldt，and Paul Slovic.“Communicating scientific information about health and environmental risks： Problems and opportunities from a social and behavior共享空間al perspective.” Uncertainty in risk assessment，risk management， and decision making. Springer US，1987，pp.221—239.
金自寧，法學博士，北京年夜學深圳研討生院副傳授。
起源：《中外法學》2014年第1期。